Por Aline Souza (Instituto Democracia e Sustentabilidade), com a colaboração de Danilo Mekari (ICLEI América do Sul) e Karol Coelho (Programa Cidades Sustentáveis)
O terceiro seminário da série “Pacto Federativo: Municípios para a Agenda 2030” aconteceu virtualmente nos dias 13, 14 e 17 de agosto, com o tema “5.570 municípios: autonomia e saúde financeira para uma economia verde”, debatendo os recursos para as políticas públicas municipais, dialogando sobre a distribuição desses recursos entre entes federados e regiões, com foco na reforma tributária, uma pauta fundamental para corrigir as distorções do arranjo federativo atual, principalmente no contexto de pandemia e às vésperas das eleições municipais.
O evento – uma iniciativa do Instituto Democracia e Sustentabilidade, com a parceria do Instituto de Estudos Avançados da USP (IEA) por meio do Programa Cidades Globais, do ICLEI América do Sul, do Instituto Ethos e do Programa Cidades Sustentáveis, com apoio da Unibes Cultural, reuniu especialistas de diversas áreas da gestão pública e ambiental, a fim de criar uma inteligência coletiva capaz de fornecer aos municípios, a partir dos próximos mandatos políticos, uma visão comum em torno dos desafios econômicos das cidades brasileiras e a possibilidade de retomada sustentável.
No primeiro dia de debate, realizado dentro da programação da Conferência Ethos 360º, os convidados tiveram o desafio de pensar o tema “Mais Brasil, menos Brasília: federalismo brasileiro e a autonomia municipal“. Eduardo Giannetti, economista que aborda a ética e as consequências sociais das transformações econômicas, se diz preocupado com a má qualidade dos gastos públicos do Brasil. De acordo com ele, o Estado brasileiro não atende minimamente aos quesitos de uma cidadania no século XXI.
“O Brasil arrecada, anualmente, de carga tributária bruta (união de estados e municípios) 34% do PIB, um número estável nos últimos anos. Em 2020, por causa da pandemia, será diferente. É um número muito alto para um país de renda média. No mundo, esses países costumam ter cargas tributárias da ordem de 20% a 25% do PIB. Estamos falando de um país em que um terço da renda nacional transita pelo setor público, um terço do resultado do trabalho da sociedade, e não entrega minimamente aquilo que nós deveríamos ter, em caráter universal, para todos os brasileiros. Um exemplo da catástrofe é que, em plena pandemia, nós temos 35 milhões de brasileiros sem acesso à água tratada e encanada em casa. Temos 100 milhões de brasileiros, quase a metade dos domicílios do país, sem coleta de esgoto, sem esgoto tratado”, afirmou.
Sobre o arranjo federativo atual, Giannetti disse que a Constituição de 88 trouxe uma opção pela descentralização. “As atribuições típicas do setor público foram transferidas do governo central para os entes federativos, estados e municípios. Só que essa constituição embute um problema muito sério de desenho, com uma assimetria gravíssima. De um lado ela descentralizou as atribuições do setor público – em áreas como educação, saúde, transporte, saneamento e segurança – mas, ao mesmo tempo, ela manteve altamente centralizada no Governo Central, ou seja, na União, a autoridade para arrecadar”.
Daquele total de 34% arrecadado, dois terços são da União e apenas um terço é arrecadado pelos estados e municípios, o que é uma receita para a má utilização dos recursos públicos. “O dinheiro ir até Brasília para voltar não é uma maneira racional de alocar e de direcionar para fins que merecem ser atendidos pelo dinheiro público. As coisas relevantes para a vida do cidadão não ocorrem na União. Ocorrem no município, no bairro que a pessoa mora. Acontece que os municípios não têm recursos, porque o governo federal centraliza enormemente a arrecadação e fica com uma grande fatia tributária. O princípio de um bom Estado Federativo, e é isso que ficou devendo na Constituição de 88, é um princípio básico que nós estamos muito longe de atender e que vai nos propiciar o mínimo de cidadania tributária: de que o dinheiro público deve ser gasto o mais próximo possível de onde ele é arrecadado”, explica Giannetti.
A convidada Giovanna Victer, secretária de Fazenda de Niterói (RJ), comentou sobre a importância de adotar a Agenda 2030 dentro dos programas de governo e no enfrentamento da crise climática, que já é uma realidade. “Temos desafios concretos como, por exemplo, as enchentes após grandes chuvas, as queimadas provocadas por longos períodos de estiagem, a volta de doenças tropicais da mata atlântica, como a malária, isso para não falar também da pandemia que temos enfrentado”, relatou.
Além disso, ela apontou também que tais desafios encontram realidades distintas nos territórios, pois cada município apresenta suas assimetrias. “Quando falo de governo local, se tratam de universos muito diferentes. Estamos falando de um governo local como São Paulo, como Niterói (que tem 500 mil habitantes e uma renda média mensal muito alta, a quinta maior do Brasil), e também falo de Três Rios, Sobral, municípios muito heterogêneos, com diferença no tamanho de população, com diferença de renda média por habitantes e possibilidade de receita, tamanho de territórios, características econômicas e ambientais totalmente distintas, inclusive dos pontos de vista fiscal e das receitas”, explica.
Os tempos em Brasília, obviamente, são outros, de longo prazo, de maturação, de legitimação nacional para constituir as decisões. Já no governo local, de acordo com Giovanna, tudo é para ontem: é da competência do município garantir alimento nas creches todo dia, prezar por ruas minimamente iluminadas e pavimentadas, chão limpo, as praças organizadas, a cidade em ordem. “No município nós tratamos diretamente com o cidadão que bate à nossa porta, temos o dever, como governante, de atendê-lo.”
“A gente não faz moeda, a gente não se endivida, a gente não saca de fundos biliardários. Nós temos uma urgência financeira que na União não se verifica. Os tempos entre a União e as subnacionais se traduzem na grande assimetria que precisa ser enfrentada na hora de construir esse federalismo” afirmou Victer.
Sobre as desigualdades entre os municípios, Gilberto Perre, secretário-executivo da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), que trabalha com assuntos relacionados à vida nas cidades, comentou: “Há determinadas situações em cidades brasileiras que são ignoradas pelo pacto federativo: o fato de que há cidades muito populosas e muito pobres, que diferentemente do que se pensava na década de 1960, não são cidades ricas. Esse fenômeno nosso federalismo não enxerga. Como já foi dito pelos colegas que me antecederam, a Constituição de 88, uma resposta ao período de ditadura militar, deseja criar a autonomia federativa e inaugura em seu artigo primeiro como o Estado Brasileiro deve ser organizado, dando uma resposta para dizer que não podemos concentrar todo o poder em Brasília”, afirma Gilberto.
De acordo com ele, muito do nosso sistema tributário data da década de 1960, quando o homem ainda nem tinha chegado à lua, e permanece assim até hoje. “O debate da reforma tributária foi reinaugurado como se a pandemia não tivesse acontecendo e de maneira superficial, pouco aprofundando para o um país tão desigual como o Brasil. Nosso sistema tributário ainda é muito regressivo, e aqueles que pagam mais continuam sendo os mais pobres. Não temos nenhum indicador no país que possa medir a qualidade da receita, ou cobrar imposto sobre patrimônio, zelar pelo equilibro fiscal”, explica Perre.
E o que podemos fazer pela economia de baixo carbono? Ele dá a dica sobre dois aspectos que são primordiais: lixo e transporte urbano. A destinação correta de resíduos sólidos com pagamento proporcional do resíduo que é gerado, e o incentivo de transporte público para diminuir o transporte individual, reduzindo a emissão de carbono. “A tarifa que se cobra do cidadão não é suficiente para sustentar o sistema público de transporte, ele precisa ser subsidiado. Portanto, a reforma tributária pode e deve enfrentar esses desafios e melhorar a qualidade do nosso federalismo”, afirmou.
Seminário contou com a facilitação gráfica do Coletivo Entrelinhas.
Continuando o debate, no dia 14 de agosto se realizou o segundo dia de seminário com o tema “Reforma Tributária e transição para a economia de baixo carbono”, com reflexões de parlamentares sobre a proposta que foi enviada ao Congresso Nacional, as possibilidades de maior autonomia municipal e outras condicionantes que podem ser incorporadas à Reforma.
Como podemos melhorar a questão tributária nacional? Rodrigo Agostinho, Deputado Federal (PSB-SP) e presidente da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara disse que toda vez que um prefeito resolve mexer em tributação é um assunto espinhoso. De tudo que se arrecada no país, cerca de 20% fica com municípios, 25% com estados e 54,8% fica com a União. Pensar em Pacto Federativo envolve um grande desafio sobre quem arrecada o que e como.
“As pessoas moram nas cidades. Isso é algo concreto. Estados e União são ficções criadas para uma melhor administração do país, mas a capacidade de investimento dos municípios é muito baixa e está limitada em função da PEC 95 do Teto de Gastos. Os pequenos têm uma enorme dependência dos demais entes e a proposta de Reforma Tributária que se discute hoje é encarada apenas como uma grande simplificação”, afirma Agostinho, que é ex-prefeito de Bauru. Segundo ele, precisamos de mais eficiência na aplicação de recursos e nas políticas públicas. “Precisamos que as políticas públicas sejam capazes de mudar a sociedade. Temos serviços públicos no Brasil que são de altíssima qualidade, mas nem todos têm acesso. Como universalizar? A Reforma Tributária pode ajudar nisso, olhando para a sustentabilidade, já que 20% da biodiversidade do mundo está no Brasil e hoje estamos vivenciando uma nova era de transição para uma Revolução Industrial voltada ao uso de energias limpas. Portanto, é preciso acordar para isso e enfrentar a baixa capacidade de investimento municipal, com o objetivo de mudar esse quadro”, disse.
De acordo com o deputado Agostinho, precisamos criar mecanismos para onerar o uso de energias poluentes, que geram inúmeras externalidades para a sociedade. “Quando uma empresa polui o ar, a sociedade inteira paga o preço, e aumentam as despesas do Sistema Único de Saúde (SUS), por exemplo. A agenda de sustentabilidade não pode ser deixada de lado quando estamos falando do grande potencial energético que o Brasil possui e que está perdendo, no mínimo, um milhão de hectares de florestas por ano”, afirmou.
Como vamos reduzir as desigualdades sociais? Para Agostinho, as prefeituras hoje não conseguem pagar suas contas. Dados da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) apontam que, em 2019, 47% dos municípios estavam em situação de insolvência. Com a pandemia, esse cenário deve se agravar em 2021. Serviços públicos de qualidade para todo mundo são necessários e sabemos que custam muito dinheiro, e baixar a tributação significa encontrar recursos de modo alternativo com eficiência para as despesas públicas.
Bazileu Margarido, assessor para assuntos de economia e sustentabilidade na liderança da Rede no Senado Federal substituiu o deputado federal Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), que não pôde comparecer ao evento virtual. De acordo com ele, há um problema nas propostas atuais em debate, que é a falta de incentivo para as atividades sustentáveis e fontes de energia alternativas.
“O maior desafio que a Reforma Tributária enfrenta é definir quem ganha e quem perde, isso é uma conta difícil de fazer. A PEC 45 e a PEC 110 têm como foco os impostos e tributos sobre bens e serviços, faturamento das empresas e outros impostos como IPVA, imposto de renda, etc. O ICMS é o imposto mais importante para a saúde financeira dos estados e municípios. É importante dizer que, hoje, além de não termos incentivo nenhum para as atividades sustentáveis, energias alternativas e compensação por unidades de conservação, há uma enorme isenção para atividades não sustentáveis, principalmente as que envolvem combustíveis fósseis”, explicou Bazileu. Segundo ele, um estudo realizado pelo Inesc avaliou que a isenção para combustíveis fósseis (petróleo e gás) no Brasil foi de R$85 bilhões apenas em 2018.
Para Bazileu, as propostas de Reforma são omissas em relação à descentralização dos entes federados e também em relação às desigualdades sociais. “O sistema tributário é desigual porque é extremamente regressivo. Quem ganha menos paga proporcionalmente mais tributos. Os brasileiros com rendimento de até dois salários mínimos têm 54% de carga tributária, e quem ganha mais de 30 salários mínimos tem carga de 29%, quase a metade. Isso significa dizer que os pobres pagam mais proporcionalmente sobre bens e serviços. Não há tributação em renda e patrimônio.”
De acordo com ele, o Brasil taxa muito pouco renda e patrimônio. De tudo que se arrecada, 21% fica em cima da tributação da renda, enquanto a média dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) é 34,1%. Conclusão: o grupo de países mais ricos tributa mais renda e patrimônio que o Brasil, o que reflete nosso sistema desigual.
“A correção da regressividade desse sistema tem tudo a ver com a questão federativa, pois a origem está no excesso de tributos sobre bens e serviços e, no caso da União, isso acontece por meio de contribuições que não se divide com os outros entes. Primeiro passo para solução: aumentar a arrecadação do imposto de renda e diminuir a arrecadação sobre bens e serviços”, afirmou Bazileu.
Perante tudo isso, existe um grande desafio: encontrar saídas econômicas que promovam a preservação do meio ambiente, a proteção da biodiversidade e o cultivo de práticas de manejo sustentável, algo que é comum na cultura indígena, como afirmou Joênia Wapichana, advogada, deputada federal (Rede-RR) e primeira mulher indígena a exercer o cargo no Congresso Nacional.
Para ela, a grande carga tributária do Brasil, uma das maiores entre os países em desenvolvimento, gera um fator de empobrecimento da população. “Essa reforma tributária precisa ser progressiva e sustentável para atender aos direitos das populações mais vulneráveis. Com a crise da pandemia, vimos a total falta de estrutura e coordenação política para os municípios. O Brasil está patinando nessa área da preservação ambiental e o nosso povo sofre. Porém, todos nós temos responsabilidade sobre como utilizamos os recursos naturais que não são infinitos e sobre aquilo que se faz contra a mãe terra que está ameaçada. É dever do país mostrar o seu compromisso com os acordos internacionais já assinados em favor das metas de sustentabilidade e redução dos efeitos climáticos para as populações. É preciso dar uma resposta honrada a esses acordos”, disse a deputada.
Giovanni Mockus, seu assessor legislativo, completou: “Deve ser missão de uma Reforma Tributária reduzir as desigualdades sociais, para além da simplificação dos impostos, seguindo o compromisso global de mitigar a crise climática no país.”
A defesa da deputada pelo que chama de “IBS (Imposto sob Bens e Serviços) Sustentável ” é o repasse extra de verba à cidades que mais preservem o meio ambiente. Por meio de uma emenda à PEC 45/2019, o repasse de 0,5% do recurso total arrecadado com o Imposto – tributo que será criado a partir da Reforma Tributária – aos municípios que tenham unidades de conservação, terras indígenas, investimento em serviço de esgotamento sanitário e de coleta e reciclagem de resíduos sólidos e tenham implementado medidas para redução da emissão de carbono.
Ou seja, a proposta é premiar financeiramente as cidades que garantam o desenvolvimento sustentável. “A situação no Brasil está se agravando. O IBS Sustentável pode ser um estímulo saudável para os municípios”, afirmou Joênia.
No último debate do terceiro seminário da série, os convidados focaram nos “Instrumentos econômicos para o desenvolvimento sustentável“, abordando as possibilidades de construir a saúde financeira dos municípios como o ITR (Imposto Territorial Rural) e o PSA (Pagamentos por Serviços Ambientais), por exemplo.
O Secretário Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão da Prefeitura de Belo Horizonte, André Reis, disse que Minas Gerais sofreu com a pulverização desenfreada da criação de municípios na década de 1990. Hoje o estado possui 853 municípios no total, o que significa um enorme custo administrativo, e acrescenta que no Brasil não existe nenhum documento norteador para a administração pública, algo que é uma falha da nossa Constituição de 88.
“Precisamos de um norte de médio e longo prazo para os estados e municípios, algo girando em torno de 20 anos. Essa diretriz é a Agenda 2030. Com ela podemos criar uma economia estratégica alinhada às metas de sustentabilidade, com revisão a cada 4 anos dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) no município, pois eles são um elemento de convergência importante. Não podemos entender o período de quatro anos como longo prazo, esse é o tempo de apenas uma gestão, e não política de Estado. Existe uma rigidez orçamentária dentro da realidade municipal que impede o casamento do orçamento com os ODS em muitos fatores. Já temos aqui na capital mineira um Plano Plurianual estruturado com a Agenda 2030 para cada ação orçamentária que vamos implementar”, disse.
Sobre a repartição dos recursos no estado, André conta que há uma tendência dos municípios mais pobres receberem um repasse maior, independente de qualquer averiguação de como esse recurso está sendo utilizado na ponta, sem fiscalização. “Nesse sentido, ser pobre acaba sendo um bom negócio para essas pequenas e médias prefeituras, uma prática que é desfavorável para o bom funcionamento da administração pública. Os critérios de repartição de recursos considera uma realidade chapada, e não uma realidade com base na mobilidade social e no crescimento sustentável”, explicou.
Refletindo sobre as possibilidades de inovar na economia municipal, Jaqueline Ferreira, cientista social e gerente de Projetos do Instituto Escolhas, comentou sobre as propostas de utilização do ITR, que é repassado aos municípios, mas é arrecadado pela União, algo que não faz sentido se considerarmos que muito pouco se arrecada com o tributo, uma vez que grande parte das propriedades rurais paga cerca de R$ 10 pelo valor da terra nua (a propriedade sem suas melhorias), já que o valor é autodeclarado pelo contribuinte, embora os dados possam ser questionados pela Receita Federal.
“O imposto federal é conhecido como imposto dos 10 reais, pela sua arrecadação irrisória. Hoje ele não estimula o uso produtivo da terra pela sua forma de cobrança. A defasagem dos índices de produtividade, que leva em conta uma tabela de lotação da pecuária, datada ainda da década de 1980, não induz o uso produtivo da terra e o imposto não cumpre os objetivos pelo qual foi criado, no contexto da Reforma Agrária, além de não sofrer fiscalização adequada. Não podemos considerar apenas a agropecuária como atividade produtiva da terra, até mesmo do ponto de vista ambiental. É preciso fomentar e valorizar outras culturas de uso para as áreas rurais”, afirmou Jaqueline.
Uma proposta sugerida pelo Instituto Escolhas é realizar uma alteração legal consistente nesse imposto e torná-lo municipal, criando o Imposto Predial Territorial Rural (IPTR), muito parecido com o IPTU atual. Ele poderia ajudar na melhoria da infraestrutura das áreas rurais e auxiliar os municípios em um momento de crise econômica. Outra proposta é deixar a questão extrafiscal e sua fiscalização com o governo federal, tendo a finalidade exclusiva de incentivar o uso produtivo e sustentável da terra. Ambas pretendem garantir justiça tributária e o bom uso das áreas rurais. Porém, o desafio é superar o forte poder do setor do agronegócio dentro do cenário legislativo atual.
Marcos Franklin Sossai, engenheiro florestal e gerente do Programa Reflorestar (ES), comentou sobre sua experiência no estado capixaba com a prática de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA). Segundo ele, o Espírito Santo possui 12 anos de aplicação da Lei de PSA Estadual e nove anos de aplicação do programa Reflorestar, que basicamente se resume em plantar floresta para produzir água, já que a crise hídrica no estado tem se intensificado nos últimos anos. Além do estímulo do PSA, que capitaliza o produtor a adquirir os insumos que necessita para esse plantio, o Estado adotou também o fornecimento de assistência técnica e segurança jurídica em negócios florestais para incentivar o produtor a entrar no programa, que é voluntário.
“Ainda não temos no Brasil uma cultura que permite conciliar o plantar florestas com a geração de renda e com a conservação ambiental com regras claras. Falta ver a floresta como um ativo econômico viável, que podemos explorar de modo sustentável em longo prazo. São mais de quatro mil propriedades em todo o Estado em atendimento pelo programa. Em 2019, 69% dos hectares atendidos trabalharam com práticas sustentáveis de renda, com R$ 17,6 milhões executados pelo Estado com o programa, que começou em 2011 e vem aumentando a quantidade de produtores que aderem ano a ano”, disse Sossai, que pretende criar também um programa estadual voltado ao carbono neutro.
O que ficou nítido em todo o debate, que você pode conferir na íntegra no canal do Youtube do IDS, é que, se queremos democracia para valer, se queremos justiça e redução da desigualdade e se queremos caminhar para um bom desenho constitucional, em termos de modelo de Estado, precisamos sair do federalismo truncado e caminhar para um genuíno estado federativo, descentralizando corajosamente. É essencial que a sociedade participe ativamente do debate sobre a Reforma Tributária, uma oportunidade de inserir entre os princípios a sustentabilidade, que fará um enorme bem para todo o planeta.
Acompanhe a série de Seminários do Pacto Federativo: Municípios para a Agenda 2030. O próximo evento será o quarto e vai olhar a gestão pública compartilhada. Já o quinto abordará a transparência nas políticas públicas.
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