Por Aline Souza (Instituto para la Democracia y la Sostenibilidad), con la colaboración de Danilo Mekari (ICLEI Sudamérica) y Karol Coelho (Programa Ciudades Sostenibles).

El cuarto seminario de la serie "Pacto Federal: Municipios para la Agenda 2030" celebró debates virtuales los días 28, 29 y 30 de septiembre para reflexionar, junto con investigadores invitados, sobre la gestión integrada y sostenible de nuestras entidades federadas, guiadas por la búsqueda de la cooperación entre ellas y sus desafíos.

El objetivo de esta iniciativa, concebida por el Instituto para la Democracia y la Sostenibilidad (IDS), el Instituto de Estudios Avanzados de la USP (IEA/USP), ICLEI Sudamérica, el Instituto Ethos y el Programa Ciudades Sostenibles, es realizar una mirada crítica a nuestro federalismo brasileño, para comprender los obstáculos a nuestra gobernanza política de una manera inseparable de un proyecto nacional que necesita ser cada vez más sostenible.

El tema del IV seminario fue Federalismo y Cooperación: Desafíos de la gestión integrada y sostenible, y el 28 se centró el debate en la "Gobernanza interfederal, colaboración y reparto de responsabilidades". Mila Batista, Directora General de la Agencia de Desarrollo de la Región Metropolitana de Belo Horizonte, señaló que, en el contexto de la pandemia, la relevancia del tema elegido se hizo evidente, especialmente en lo que respecta al entendimiento común sobre las medidas a adoptar para afrontar este difícil momento para los municipios. "El aislamiento social no fue un consenso entre los municipios de la Región Metropolitana de Belo Horizonte, por ejemplo, que tiene límites casi simbólicos. La comprensión de una administración municipal difiere de otra, con o sin pandemia", afirmó.

En este sentido, Mila evidenció en su discurso que nuestro modelo de gobernanza ha enfrentado algunos obstáculos desde 1988, cuando los municipios fueron elevados a la categoría de entidades federadas, recibiendo un conjunto de competencias que antes no poseían. Esto representa una ventaja del proceso democrático, pero a la vez una carga para el sistema de planificación metropolitana, que se ha visto obstaculizado por la falta de un marco legal que permita una mejor articulación entre los intereses regionales y locales.

“Un ejemplo de esto es el uso de los recursos hídricos, que tienen una función pública de interés común. Cada enero nos enfrentamos al drama de las inundaciones en nuestra región. El Plan Maestro de Desarrollo Integrado (PDUI) sirve para abordar problemas como este, al igual que la promesa de limpiar la Laguna de Pampulha. El modelo federal necesita ser repensado legalmente, porque la forma en que está estructurada la planificación metropolitana genera dependencia de la adhesión de los municipios. El Estatuto de la Metrópolis de 2015 se inspiró en el modelo de Minas Gerais de 1989 precisamente porque en Minas Gerais, desde la década de 1970, ha habido un entendimiento de delinear un desarrollo regional metropolitano. Si bien existe este compromiso, la Agencia RMBH enfrenta obstáculos en la ejecución integrada de políticas de interés común como el transporte, el uso del suelo metropolitano (que es relevante para nuestro trabajo), la protección del medio ambiente, la vivienda y la movilidad, etc. Las regiones metropolitanas en la práctica son casi una ficción”, afirmó Mila, quien también es abogada consultora de la Asamblea Legislativa de Minas Gerais (ALMG).

Para Leonardo Góes Silva, Secretario de Infraestructura Hídrica y Saneamiento (SIHS) de Bahía, los desafíos en su estado también son enormes. Si bien cuenta con dos Regiones Metropolitanas (Salvador y Feira de Santana), Bahía tiene la mayor población rural del país, con 417 municipios. “Esto también dificulta una política de gobernanza integrada. Para que se hagan una idea, 601 TP3T del agua de la capital provienen de una represa, un acueducto que está fuera de la región metropolitana. Esta es una política que debe ser integrada y regionalizada para abordar el problema del agua y el saneamiento. Con esto en mente, creamos 19 microrregiones para el saneamiento básico aquí en el estado para ampliar la sostenibilidad económica y financiera entre los municipios que pertenecen a los bloques, anticipándonos así al Marco Legal para el Saneamiento que se estableció en 2020”, explicó Góes.

Según él, la gobernanza microrregional está formada por un órgano colegiado, integrado por el gobernador y los alcaldes de los municipios; un comité técnico con representantes estatales y municipales que revisan previamente las agendas correspondientes; un consejo participativo que elabora propuestas con miembros de los órganos legislativos locales y estatales, así como con miembros de la sociedad civil; y un secretario general elegido por el órgano colegiado.

“Hasta el momento, hemos logrado implementar seis microrregiones. El desarrollo de planes regionales de saneamiento está en marcha. Es fundamental comprender el enfoque republicano de gobernanza y establecer la cooperación y los consorcios públicos. Necesitamos crear un modelo interfederal que integre estudios para trabajar regionalmente, de manera equilibrada, y para atraer inversiones. Gran parte de los municipios carecen de la capacidad técnica y/o financiera para impulsar estos estudios por sí solos, y existe un déficit entre la capacidad de generar ingresos, tanto en el suministro de agua como en el tratamiento de aguas residuales, y la capacidad de inversión para brindar el servicio a toda la población”, declaró el Secretario.

En la misma línea de cooperación en gestión integrada, Andrea Azevedo, Directora de Desarrollo Institucional del Instituto de Conexiones Sostenibles (Conexsus), aportó al debate su experiencia en la Fundación Renova y en la coordinación de la reparación de los daños ambientales y sociales causados por el desastre de la represa de Fundão, ocurrido en Mariana, Minas Gerais, en noviembre de 2015, cuando la empresa minera Samarco vertió 39 millones de metros cúbicos de relaves en los ríos de la región. El trabajo involucró a dos estados (Minas Gerais y Espírito Santo), aproximadamente 40 municipios y otros actores públicos y privados en una extensa área territorial.

“La gobernanza es clave para resolver problemas complejos, pero el diálogo no siempre es fácil. Lo que presento aquí son hallazgos empíricos basados en mi experiencia con este proceso. Cuando ocurrió el derrame, la cantidad de relaves era comparable a la del monte Corcovado en Río de Janeiro, y permaneció dentro de los primeros 100 km, llegando a los ríos que desembocan en Espírito Santo (ES), principalmente el río Doce, cuya gestión es responsabilidad del Gobierno Federal por involucrar a más de un estado. Los relaves recorrieron una distancia de casi 770 km”, dijo Andrea.

Según ella, el escenario catastrófico se topó con un tejido social muy fragmentado, con un alto índice de informalidad entre los trabajadores locales, una situación crónica de mal uso de los recursos naturales en la región, un historial de conflictos con las empresas mineras y una falta de fe previa en el sistema político que representa la capacidad de la población para hacer frente a estos conflictos.

En marzo de 2016, cuatro meses después, se alcanzó un acuerdo extrajudicial (TTAc) entre las empresas Samarco, Vale, BHP y el Estado brasileño, que estableció un sistema de gobernanza no previsto hasta entonces en el marco legal, formalizando el compromiso judicial de las empresas de reparar y compensar los daños causados a través de 42 programas divididos en áreas temáticas: personas y comunidad, tierra y agua, reconstrucción e infraestructura.

El diálogo sería gestionado por dos entidades: el CIF (Comité Interfederativo integrado por diversas organizaciones federales como IBAMA, ICMBio, ANA, Funai, DNPM, entre otras), que delibera y supervisa, y la Fundación Renova, un organismo privado que implementó las decisiones del comité mediante la ejecución de las acciones desde agosto de 2016, fecha de inicio de los trabajos. El presupuesto asignado a las acciones de compensación para las empresas fue de R$ 4.500 millones, mientras que las acciones de reparación no contaban con un valor estimado. En ningún momento el TTAC involucró a los afectados por la situación derivada de las actividades mineras en la región, es decir, no incluyó a la población de los municipios.

En 2018, se estableció otro modelo de gobernanza, ya que el modelo inicial de TTAC no había sido aprobado por la Fiscalía. Solo entonces se incluyó a la población afectada en el proceso, estableciéndose un Consejo de Administración, Comisiones Locales con asesores técnicos y un Foro de Observadores externos integrado por miembros de la sociedad civil, movimientos sociales y el mundo académico; algo que, de haberse dado desde el principio, habría dado como resultado una mayor claridad y una construcción colectiva.

“La principal lección de todo esto es que hubo un grupo significativo de actores de las tres ramas del poder ejecutivo, además de la sociedad civil organizada, involucrados en el debate sobre los daños y la remediación del río Doce en sus comunidades, lo que resultó en un mejor desempeño en el ámbito ambiental. Esto permitió la formación de un entendimiento colectivo sobre cómo abordar las tragedias ambientales en nuestro país y su remediación, así como la comprensión de su complejidad”, afirmó Andrea Azevedo.

Por otro lado, Andrea afirma que la ausencia de un valor predeterminado para invertir en acciones de reparación otorgó demasiado peso a las deliberaciones del CIF y contribuyó a que las empresas involucradas en los daños se vieran mucho más implicadas en el proceso, obstaculizando y boicoteando decisiones importantes en este ámbito. Además, se perdieron cinco años al inicio debido a la ausencia de la población en los diálogos, algo que se podría haber evitado si se la hubiera incluido en la gobernanza desde el principio. Esto mermó significativamente la confianza pública en todo el proceso de replanteamiento del futuro y el desarrollo de la región para los próximos años.

En la segunda jornada del debate, durante el panel de discusión sobre "El Estado brasileño y la reforma administrativa: calidad de las políticas públicas a la luz de la Agenda 2030", que tuvo lugar la tarde del 29, Sergio Andrade, Máster en Gestión y Políticas Públicas (FGV/EAESP), Director Ejecutivo de Agenda Pública y miembro del Consejo Nacional para la Transparencia y la Lucha contra la Corrupción, sostuvo que "el debate sobre la agenda pública es sumamente relevante".

Para él, la mayor preocupación es la calidad de los servicios públicos, y los Objetivos de Desarrollo Sostenible son un buen referente para comprender nuestra realidad. “Hay una gran diferencia entre la narrativa y la realidad. Tenemos un historial deficiente. La investigación de calidad en Brasil no es un indicador fiable”.

”¿Cuánto sabemos sobre la opinión de los ciudadanos respecto a nuestros servicios?“, pregunta. Dada la pandemia y con las elecciones a la vuelta de la esquina, Andrade señala que disponemos de poco tiempo para debatir sobre la agenda de las ciudades. ”¿Cómo vamos a satisfacer la creciente demanda en los próximos años?“. Considera que este es un momento oportuno para comprender la agenda de los ODS, por ejemplo. ‘El debate sobre ’no dejar a nadie atrás” ha dejado una huella muy simple, pero a la vez muy poderosa. Para mí, significa trabajo, ingresos y protección social”, afirmó.

Ursula Dias Peres, profesora de doctorado en EACH/USP en el curso de Gestión de Políticas Públicas, criticó el sistema tributario que lastra la producción y el consumo y obstaculiza el desarrollo económico y sostenible. Según ella, "la gran heterogeneidad de los estados y municipios brasileños siempre ha implicado volúmenes de ingresos muy desiguales y, en consecuencia, capacidades estatales distintas, que no se han corregido mediante mecanismos de igualación fiscal".

Explica que "nuestra legislación ofrece una serie de posibilidades para la elaboración conjunta y cooperativa de políticas", pero que "nuestro modelo federal, basado en impuestos indirectos, implica que los estados se centran en recaudar el ICMS (un impuesto estatal sobre las ventas) y los municipios más grandes se centran en recaudar el ISS (un impuesto municipal sobre los servicios), lo que genera disputas tanto entre estados como entre municipios. No se trata de un juego cooperativo, sino competitivo".

Según ella, quien fuera Subsecretaria de Planificación, Presupuesto y Administración del Municipio de São Paulo, es necesario considerar un nuevo Pacto Federal, que debe estar enfocado en el desarrollo y la sostenibilidad. "Para ello, tendremos que revisar nuestro modelo tributario y la distribución de la carga entre los estados y los municipios", afirmó.

Daniel Mancebo, empleado de la alcaldía de Río de Janeiro, presentó el proceso de elaboración del Plan Director de la ciudad en 2011 y del proyecto de Ley de Uso y Ocupación del Suelo de 2013, en cuya elaboración participó. Como lección aprendida, afirma que es necesario organizar la gobernanza a través de la escucha, partiendo de la población e identificando sus principales intereses.

“Necesitamos redefinir los principios de la gobernanza pública dentro de nuestra estructura municipal, incluyendo la planificación estratégica y la presupuestación”, afirma. Respecto a la Agenda 2030, considera que, si bien los municipios desempeñan un papel crucial en su implementación, no son los únicos responsables. “Debemos definir claramente los objetivos y metas para la sociedad y explicar cómo los alcanzaremos”.

El tercer día de debates abordó el tema de la "Integración de los instrumentos de gestión". El moderador del debate, Rodrigo Perpétuo, secretario ejecutivo de ICLEI Sudamérica, comenzó con una pregunta que invitaba a la reflexión: "¿Cómo podemos generar una mayor participación ciudadana para que los procesos de gobernanza sean más eficaces y tengan un mayor impacto?".

Iván Carlos Maglio, investigador del Programa de Ciudades Globales de la USP en el Instituto de Estudios Avanzados (IEA/USP), afirmó que es necesario concebir las ciudades como centros de producción de conocimiento. Señaló que el Estatuto de la Metrópolis prevé la integración del desarrollo urbano mediante instrumentos como el Plan Integrado de Desarrollo Urbano (PIDU). “Es necesario trabajar de forma integrada a escala metropolitana, definiendo los intereses comunes entre los municipios. Hoy nos enfrentamos a una emergencia climática que nos obliga a pensar de forma integral, no solo a nivel local. Es un problema que trasciende la ciudad”.

Maglio trabajó en Emplasa, que durante décadas fue la principal agencia de planificación metropolitana de São Paulo, disuelta en 2019. "Estos ayuntamientos tienen grandes dificultades para implementar políticas de manera efectiva", lamenta.

Al citar el Consorcio Greater ABC como un ejemplo positivo de acuerdos intermunicipales, el investigador observa que este tipo de colaboración apunta a vías muy valiosas e importantes, creando soluciones basadas en la visión integrada entre las propias ciudades.

“La cuestión climática ha propiciado acuerdos más recientes que buscan fomentar la interacción basada en intereses comunes y reales. Las ciudades no están preparadas para el desafío climático. Es necesario crear un plan regional que integre la problemática climática con la planificación urbana”, argumenta.

Luciana de Oliveira Royer, profesora de la FAU/USP y secretaria ejecutiva del Consejo Municipal de Vivienda de São Paulo, afirmó que se prioriza el liderazgo municipal como eje central de la gobernanza para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). "En Brasil, sin embargo, a pesar de la autonomía jurídica de los municipios, existe una desigualdad intermunicipal mayor que la interregional", señala Royer.

“Los municipios por sí solos no están en condiciones de ser protagonistas en la implementación de los ODS. La coordinación interfederal es necesaria para alcanzar estos objetivos”. Según ella, el presupuesto federal refuerza una relación directa entre la Unión y los municipios, dejando fuera al Estado, cuando debería participar, especialmente en acciones relacionadas con el desarrollo interurbano.“

”Debemos centrarnos en construir una gobernanza sólida, con un Estado fuerte que asuma el papel de intermediario y busque ser el facilitador entre los consorcios y las agencias”, opina.

Es evidente la necesidad de una mayor coordinación entre los distintos niveles de gobierno y que los municipios deben ser más conscientes de su importancia en relación con la necesidad de cooperación con otras entidades. El ciclo de seminarios “Pacto Federal: Municipios para la Agenda 2030” continuará a finales de octubre con debates sobre transparencia, participación activa y ciudadanía.